Сергей Семенов: «Нельзя построить целостную систему исходя из интересов отдельных механизмов»
Доцент кафедры управления проектами и программами ИГСУ Сергей Семенов рассказал на портале archi.ru о планировании стратегии изменения городов, образовании чиновников, большой ответственности и недооцененной роли архитектора в городском развитии.
В апреле 2018 года стартует образовательная программа «Управление территориальным развитием (УТРО)», организованная архитектурной школой МАРШ и ИГСУ РАНХиГС. Накануне старта мы поговорили с Сергеем Семеновым, кандидатом экономических наук, доцентом кафедры управления проектами и программами ИГСУ РАНХиГС о том, зачем городам нужны изменения, в каких случаях допустимы силовые решения, а также о городе и стране, как системе, и роли архитектуры в ней.
– Сергей Александрович, программа УТРО собирается учить «управляющих» территориями. Что это за профессия и зачем она нужна?
– Говоря о любой территории, будь то регион, мегаполис или небольшой город, мы всегда можем выявить различные части общей экономической системы. Если все это хорошо организовано и собрано в целостный механизм, то это и будет тем фундаментом, который позволит развиваться и экономике и социальной среде, улучшая качество жизни людей. Но сборку системы нужно кому-то делать. Традиционный бизнес на это, на мой взгляд, не способен, потому что он рассматривает территорию как то, из чего можно извлечь прибыль. Но и традиционный чиновник часто видит только те детали механизма, которые он использует в рамках своего функционала. Между тем навык рассматривать систему в целом и на перспективу с учетом интересов всех сторон – необходимое условие для развития территории. Этому навыку мы и стараемся учить наших студентов.
– Откуда в риторике экспертов по городскому планированию, урбанистов появилась безусловная ценность развития территории? Когда на город наступают перемены, он начинает сопротивляться. Это, в частности, хорошо заметно по Москве – столице перемен. Почему считается, что люди хотят изменений?
– Горожане хотят перемен и боятся их одновременно. У всех есть личный и коллективный опыт того, что инициативный дурак страшнее сотни консерваторов.
– Кто сегодня является заказчиком городских перемен?
– Общую стратегию невозможно построить из суммы интересов ее элементов. Ее можно построить только сверху. Кто-то должен проявить инициативу, убедить, что перемены возможны, взять на себя ответственность и начать действовать. Все настоящие изменения сгенерированы не коллективами, а отдельными людьми.
– Оцените Москву как управленческий механизм, в частности в сфере архитектурно-градостроительной политики.
– Одна из проблем Москвы заключается в том, что решения принимались и часто до сих пор принимаются исходя из соображения выгоды для своего горизонта планирования. Может быть, это грубовато прозвучит, но развитием города управляют временщики. Ведь если просчитывать результаты решений на 5 лет, то ты предпринимаешь одни действия, если на 20-30 лет – другие. А если ты хотя бы пытаешься представить, что будет через 100 лет, то это – совершенно иной способ действий и стратегического планирования. Мне кажется, что Москва – это мегаполис, которому, с одной стороны, обязательно нужно долгосрочное прогнозирование, а также сценарии развития, которые охватывают горизонт хотя бы на 20-30 лет вперед. Сейчас решения принимаются исходя из эффективности той или иной инвестиционной площадки для относительно близкого горизонта.
– Короткие деньги – короткие решения?
– Да. Такова типичная современная логика. Возьмем актуальный для Москвы пример, когда данная логика дает сбой: если по городу движутся толпы машин и создают пробки, а попытки расширить улицы и иные действия не приводят к уменьшению этих пробок, то значит, что город в принципе неправильно организован для жителей, вынужденных куда-то ежедневно двигаться потоками личного транспорта. Значит, что-то здесь принципиально ошибочно.
Часто в этом контексте приводят в пример Париж, в котором силовым решением (так называемая «Османизация» Парижа в конце XIX века) были приняты меры, и многие улицы, что называется, «прорезали по живому», снеся дома, переделав все вокруг, превратив тем самым город в более удобную и дружелюбную для горожан жилую среду с возможностью дальнейшего развития. Для изменений в некоторых случаях действительно нужны силовые решения, которые многим могут не понравиться. Но они будут работать на перспективу. А попытки выиграть от продажи, допустим, нескольких территорий или земельных участков, чтобы сегодня пополнить городской бюджет, уже завтра могут обернуться тем, что город будет вынужден дотировать или переделывать эту территорию, потому что она не эффективна.
– В Москве в рамках программы реновации стало принято спрашивать (или имитировать опрос) мнение жителей, проводить слушания, организовывать голосования. Что вы думаете по этому поводу?
– В теории систем есть один принцип, который звучит так: без целеориентирующего воздействия любая система стремится к максимизации своей энтропии, то есть к смерти. Упростив эту формулу получим следующее: если силой или общей идеей не толкать людей в какую-нибудь одну сторону, то они будут тащить в разные стороны. На самом деле, чтобы процесс двигался, интересы людей, безусловно, нужно знать. Стратегия развития города должна соответствовать интересам людей. Но нельзя из коллективного обсуждения, из суммы мнений людей получить стратегию. Как именно спроектировать здание или квартал с учетом того, что ты знаешь интересы людей – это не вопрос советов с людьми, это – вопрос профессиональной деятельности обученных экспертов. Поэтому я считаю, что как архитектор нарисовал – так и правильно. Либо вы просто не того архитектора поставили на позицию, которую он занимает.
– Программу УТРО организуют школа МАРШ, ориентированная на архитектурное сообщество, и ИГСУ РАНХиГС, готовящий государственных служащих. Как за пределами учебных аудиторий в реальной среде взаимодействуют архитекторы и чиновники?
– Я считаю, что деятельность государственных и муниципальных служащих должна быть подчинена интересам развития территории. Госслужащий, на мой взгляд, не должен, вопреки распространенному мнению, управлять, например, тем же городом. Он должен организовывать условия для его развития, объединяя все интересы: жителей, бизнеса, власти.
– То есть чиновник – это все-таки слуга народа?
– Скажем так: речь идет о не столько управленческой, сколько обслуживающей функции.
– Какая роль в вашем варианте городской системы отводится архитектору?
– Что касается роли архитектора и архитектуры в целом, то вопрос о приоритете этой функции в городе стоит особенно остро. Я бы просто не поселился в доме, если кто-то пытался его строить, только управляя строительством, но не имея при этом навыков проектирования и конструирования. Конструктор, с точки зрения технологий, и архитектор, с точки зрения строительства и градостроительства, – это первые лица. Огромные предприятия выполняют то, что придумали конструкторы. Огромные города строятся и развиваются так, как придумали архитекторы.
В эффективной системе обязательно должен быть тот, кто придумывает. В масштабе города архитектор должен быть одним из главных действующих лиц. Его деятельности должна быть дана большая свобода и большее доверие. В современном городском устройстве ответственность архитекторов чрезвычайно высока, но при этом их деятельность крайне недооценена обществом. Не архитектор должен обслуживать интересы бизнес-сообщества или государства. Все наоборот: бизнес-сообщество должно быть вовлечено государственно-муниципальным управлением в реализацию идей тех, кто способен конструировать, проектировать, создавать. Не может быть у корабля десять капитанов. Не может быть стратегия развития арифметической суммой интересов десяти или даже сотни интересов неких управленцев или отдельных функционеров. Кто-то должен брать на себя ответственность, а общество должно доверять тем, кто способен эту ответственность взять на себя и иметь смелость придумать что-то новое.
– Как возникают ошибки при управлении территориями и как их минимизировать?
– Ошибки вырастают, с одной стороны, из той логики и тех регламентов, в которых функционируют государственные, муниципальные служащие разного уровня, а, с другой стороны – из той образовательной среды, в которой они обучаются управлять. Ведь госслужащего традиционно учат чрезвычайно широкому спектру знаний: от использования нормативно-правовой базы и управления финансами до имущественно-земельных отношений, организации закупок, вопросов оценки эффективности проектов, решения социальных задач, развития инфраструктуры и т.д. Считается, что нужно обеспечить чиновнику как можно больший кругозор, чтобы, придя на работу, он там научился на практике, как применять полученные знания.
Но что же получается на самом деле при таком подходе? – Допустим, у человека при выходе из вуза есть в наличии «чемодан» с набором инструментов, которыми он никогда не пользовался, просто знает, о чем они. И вот наш герой попадает, образно говоря, на строительство здания или городского квартала. Его начинают срочно учить на месте, «затачивая» молодого специалиста под конкретные задачи проекта. Так потихоньку он набирается чужого опыта. Других вариантов у него нет – ведь своими «инструментами» он не владеет, поэтому смотрит, как делают его более опытные коллеги, и повторяет их действия, не важно, согласен он с их решениями, или не согласен, эффективны их действия или абсурдны.
– Он просто воспроизводит ту действительность, в которую пришел?
– Да. Он живет и работает в очень сильно зарегламентированной среде, поэтому вынужден перенимать опыт, возможно, далеко не самый хороший. Так вот, программы, подобные УТРО, как раз и направлены на то, чтобы специалист не был «обречен» на воспроизводство решений и правил той среды, в которую он попадет. Принцип работы над реальными кейсами по развитию территорий позволяет занять экспертную позицию и анализировать на местах, что именно требуется для строительства, например, того или иного здания, или реорганизации промышленной зоны, или создания концепции развития парка. Параллельно реальной деятельности наши студенты изучают, какие инструменты бывают вообще. При таком образовательном подходе теория не разрывается с практикой. Такой специалист в большей степени будет готов проявлять инициативу в той среде, куда придет работать, потому что он имеет представление, что вообще-то можно и по-другому строить.
– Почему это возможно только в программах дополнительного образования? Почему нельзя так учить в рамках основного образовательного процесса?
– Образовательная сфера очень консервативна. Многие преподаватели совершенно искренне и не без оснований считают, что они очень хорошо разбираются в том или ином вопросе. Проблема в том, что они всегда рассказывают студентам про прошлое, правила и практика которого скорее всего уже не будут работать, когда студенты окончат вуз. Механизм интеграции преподавателей в текущую практическую деятельность, чтобы они перенимали то, как это делается сейчас, отсутствует. В частности, потому что для обучения и освоения новой реальности просто нет времени. Сотни часов аудиторной нагрузки на преподавателя – это график «в вуз – домой – и обратно» – без экскурсий в реальный мир. Да и в официальной нормативной нагрузке преподавателя такие «экскурсии» не предусмотрены.
С другой стороны, образовательная среда всегда была такой и, наверное, всегда будет. Ее консерватизм – суть системы. Особенно это видно сейчас, когда скорость перемен такая, что подстроить под них академический образовательный процесс практически невозможно. Да я и не уверен, что это требуется.
– За рынком и его требованиями бегать бессмысленно?
– Не стоит. Чем чаще вы меняете вектор движения, дергаете, образно говоря, рулем, тем больше шансов, что вы улетите из дороги в кювет.
– Как потом устраиваются ваши студенты?
– Студенты наших программ MPA – Master of Public Administration (аналог MBA в области государственного и муниципального управления), к которым относится и программа УТРО, достаточно быстро продвигаются по карьерной лестнице после окончания образования. Одни говорят, что мы, дескать, увидели картину мира более объемно, другие – что у них получилась систематизация ранее полученных знаний. Это создает условия для более высокой активности и инициативности. А еще такая учеба формирует новый круг общения и связей.
– А плоды их управленческой деятельности так же объемны?
– Обучение, действительно, позволяет анализировать любую систему с разных сторон, учит видеть и просчитывать варианты. Наши выпускники готовы создавать новое, потому что видят возможности не только для себя, но и для территорий, на которых работают. Очень важно, что они готовы объединять ресурсы. Это не характерно для типичного чиновника, у которого его «земля» – отдельная планета, а территория рядом – отдельная.
– Как сегодня работает управление территориями в масштабе страны?
– Начну ответ с краткого исторического экскурса. Во времена СССР наша страна управлялась по функциональному принципу через министерства и ведомства. И совершенно логично, что общие ресурсные потоки направлялись в нужное русло для решения некой функциональной задачи, новой масштабной стройки, например. Что произошло после разрушения Союза? Страна попыталась управлять всеми компонентами системы не через функцию, а по территориальному принципу. Ничего из этого не получилось, поскольку у территорий не оказалось необходимых ресурсов, а у министерств и ведомств были отняты управленческие полномочия и ресурсы.
Еще один важный момент. В СССР развитие городов, территорий, производственных комплексов осуществлялось по принципу экономического районирования. При этом экономический район мог не совпадать с территориальным делением страны, но он был выделен в отдельную системную единицу, потому что обладал территориально-хозяйственным единством, своеобразием природных и экономических условий, потому что в нем находилась комбинация ресурсов, которая позволяла что-то создавать. Но дробление страны на субъекты федерации разрезало целостный механизм на дольки, объединить которые в единое целое в рамках логики территориального управления практически не реально.
Так вот, эти ошибки в настоящее время исправляются посредством 172 Федерального закона «О стратегическом планировании в РФ». По сути, этот закон восстанавливает централизованное управление всей социально-экономической системы в нашей стране. Так, как это, на мой взгляд, и должно быть. Нельзя построить целостную систему исходя из интересов отдельных механизмов. Это также бессмысленно, как если бы характеристики автомобиля зависели бы оттого, какие интересы проявит коробка передач или двигатель. Ведь даже звучит глупо, не правда ли? А пытаться строить сумму интересов страны из суммы интересов регионов почему-то не глупо. И долгое время так позволяли себе делать. Сейчас от этого бессмысленного и недалекого принципа ушли. 172 Федеральный закон подразумевает, что страна будет планировать свое развитие, по сути дела, шестилетками, сгруппированными в циклы из нескольких таких шестилетних периодов и, что особенно важно – сверху-вниз, от общегосударственных интересов к частным.
– Получается, что в «цифровую» эпоху мы возвращаемся к плановой экономике?
– Речь не идет о восстановлении модели плановой экономики полностью, такой, какой она была в советское время. Происходит восстановление смысловой логики, потому что систему можно строить только от общих системных интересов.
– Кода у нас запланирована первая «шестилетка»?
– Закон официально появился в 2014 году, но некоторые нормативные акты, которые должны сделать закон работоспособным, еще не доделаны. К концу 2018 года все части этой сложной системы стратегического планирования страны должны быть собраны, и закон должен заработать.
– То есть после выборов президента?
– Видимо, да.
– Кстати о президенте. В конце прошлого года на заседании совета по культуре и искусству он поддержал инициативу создания некоего министерства или агентства архитектуры, градостроительства и территориального развития, которое бы «в одном окне» решало бы все задачи. Что вы думаете по этому поводу? Не будет ли это очередной ведомственный «двойник»?
– Я сомневаюсь в возможности решения архитектурных, градостроительных и территориальных задач в «одном окне» в Москве. С другой стороны, компетентный и уважаемый экспертный орган, судя хотя бы по проблемам с разрешительной деятельностью, в этой сфере нужен. Может, там занялись бы всерьез так называемой оценкой регулирующих воздействий (ОРВ) и оценкой фактических воздействий (ОФВ) соответствующей нормативно-правовой базы. А может, в такой организации смогли бы предложить новые принципы развития территорий, в том числе и ограничивающие «близорукость» принимаемых решений, например, предложив эффективный инструментарий обоснования и поддержки принятия стратегических решений.